黄发能丨村民委员会的产生发展过程的回顾
摘要：本文详细梳理了村民委员会从解放前至今的产生发展历程。解放前农村处于传统治理模式，存在诸多弊端。改革开放后，小岗村土地联产承包责任制引发农村变革，在此背景下，村民委员会应运而生。第一部《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，为村民自治提供法律保障。随着时代发展，该法历经多次修订，2025年最新修正案通过，2026年1月实施，进一步强化基层党组织领导、完善民主制度、明确工作保障等，推动村民委员会不断发展完善，在农村基层治理中发挥重要作用。
关键词：村民委员会；产生发展；土地联产承包责任制；组织法修订
一、解放前农村治理模式回顾
解放前，中国农村长期处于封建土地所有制下，治理模式主要以地主阶级为主导的封建宗法制度为主。这种制度下，地主掌握着大量土地资源，通过租佃关系对农民进行剥削。农村社会结构呈现出明显的等级分化，地主阶级处于上层，拥有政治、经济和文化上的特权，而广大农民则处于社会底层，生活困苦，缺乏基本的人权和自由。
在治理方式上，主要依靠封建家族势力和乡绅阶层进行管理。家族长辈在家族内部拥有绝对的权威，通过制定家规家法来约束家族成员的行为。乡绅阶层则在一定程度上代表地方利益，与官府相互勾结，共同维护封建统治秩序。然而，这种治理模式存在着诸多弊端。一方面，它缺乏民主性和公平性，农民的利益得不到保障，无法参与村庄事务的决策和管理。另一方面，由于缺乏有效的监督机制，地主和乡绅阶层往往滥用权力，贪污腐败现象严重，导致农村社会矛盾尖锐，治安状况恶化。
例如，在一些地区，地主为了追求经济利益，随意提高地租，加重农民负担，使得农民生活陷入困境。当农民无法承受时，就会引发反抗斗争，但往往遭到残酷镇压。同时，乡绅阶层在处理村庄纠纷时，常常偏袒地主和富户，对贫苦农民进行不公正的对待，进一步加剧了社会的不平等和矛盾。这种落后的治理模式严重阻碍了农村社会的发展和进步，也为后来农村治理模式的变革埋下了伏笔。
二、小岗村土地联产承包责任制与村民委员会诞生的背景
（一）人民公社体制的困境
新中国成立后，为了实现农业的社会主义改造和集体化生产，我国在农村建立了人民公社体制。人民公社实行“政社合一”的管理模式，将政治、经济和社会事务统一管理。在计划经济时期，这种体制在一定程度上集中了资源，推动了农业基础设施建设和大规模的水利工程建设，为农业生产的发展提供了一定的条件。
然而，随着时间推移，人民公社体制的弊端逐渐显现。在生产管理上，实行高度集中的计划生产方式，生产队统一安排生产任务，农民缺乏生产自主权，生产积极性受到严重抑制。由于缺乏激励机制，农民对生产劳动的态度消极，导致农业生产效率低下，粮食产量增长缓慢。在分配制度上，实行平均主义的分配方式，无论农民劳动成果多少，都按照人口平均分配粮食和收入，这种分配方式无法体现多劳多得的原则，进一步打击了农民的生产积极性。
此外，人民公社体制下的农村基层组织结构庞大，管理层次过多，导致行政效率低下。基层干部在工作中存在官僚主义和形式主义问题，对农民的需求和利益关注不够，无法及时解决农村生产生活中出现的问题。农村社会治安状况也逐渐恶化，盗窃、赌博等不良现象时有发生，民间纠纷不断增多，但由于缺乏有效的调解机制，这些问题得不到及时解决，影响了农村社会的稳定和发展。
（二）小岗村土地联产承包责任制的突破
1978年，中国面临着严重的经济困境，农业生产停滞不前，人民生活水平低下。在这样的背景下，安徽省凤阳县小岗村成为了中国农村改革的先锋。那一年，安徽遭遇百年不遇的大旱，9个月没下过透雨，小岗村夏收后，每人只分得麦子7斤，村民们面临着生存的危机。为了求生存、温饱，在与队干部几经商议后，18户村民秘密决定，把生产队的田地分给各户自主种植，除保证交足国家、留足集体的，剩下的全是自己的。
1978年11月24日晚，18户村民围在破草屋昏暗的煤油灯下，面对一张手书的契约，神情紧张地一个个按下血红的手印，并发誓：宁愿坐牢杀头，也要分田到户搞包干。这一勇敢的举动，拉开了中国农村土地改革的序幕。小岗村的“包产到户生产责任制”试验，得到了邓小平等高层领导的肯定和推动，迅速在全国范围内推广开来。家庭联产承包责任制的实施，打破了“一大二公”的人民公社制，使农民获得了土地的经营自主权，极大地调动了农民的生产积极性。
农民可以根据市场需求和自身实际情况，合理安排生产，选择适合的农作物种植，提高了农业生产效率。同时，多劳多得的分配原则也使得农民的收入大幅增加，生活水平得到了显著提高。家庭联产承包责任制的成功推行，为中国农村经济的发展奠定了坚实的基础，也为农村治理模式的变革创造了条件。
（三）村民委员会诞生的契机
随着家庭联产承包责任制的实施，农村生产关系发生了深刻变化，人民公社体制逐渐失去了存在的基础。生产大队、生产队等组织形式在新的生产关系下显得格格不入，无法适应农村社会发展的需要。在这种情况下，农村基层组织出现了瘫痪、半瘫痪的局面，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加，乱砍滥伐树林、偷牛盗马等事情时有发生，农村社会秩序陷入混乱。
为了解决这些问题，一些地方的农民开始自发组织起来，探索新的农村治理模式。1980年初，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县一些村，由于村务管理的实际需要，农民自发组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队。村民委员会的最初功能是维护社会治安以及集体水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理组织，村民委员会的性质也逐步向群众自治组织演变。
1980年2月，广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队（现为宜州市屏南乡合寨村委会）果作自然村成立了中国第一个村民委员会。当时，大队的人连村里的那一片林子都忙得看守不过来，哪有空管村里其他的事。为了防盗，老乡把牛拉进房子里与人同住一室，这总不是长久之计。春耕在即，人高也不能每天都趟过村前这条小溪。这些事没有人管只能自己管，属自己的事，自己都不管，还能傻乎乎地等别人管。但要管这些事总得有一个组织，有一个名义，有人牵头去办。地已经包了，生产队不存在了，队长也就没有名分了，再出头管事名不正，言不顺。于是，时任生产队长的韦焕能与其他5个生产队长和1位村民商定，由村民来选，选出主任、副主任、委员等5位村委会成员，中国第一个村民委员会就这样诞生了。
三、第一部《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布与意义
（一）法律颁布的历程
小岗村的改革实践和村民委员会的诞生，引起了党和国家的高度重视。1981年，在广西壮族自治区宜山县出现了全国第一个村民委员会的消息传到北京后，很快得到了彭真的关注。他认为这是农民群众的伟大创造，并立即请全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究。
1982年4月，总结各地建立村民委员会的经验，将村民委员会正式写进了《中华人民共和国宪法修正草案》。这无疑是对村民委员会这一新生事物的肯定。于是，建立村民委员会的试点工作在各地有领导、有计划、有步骤地展开。1982年12月，五届人大五次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》，规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从法律层面确立了村民委员会的地位。
1983年10月，中共中央、国务院发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会提出了明确的要求：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡镇政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。有些群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”根据这一文件，全国建立了926439个村民委员会，大多数地方在建乡的同时，将原来的生产大队、生产小队分别改建为村民委员会和村民小组。
1987年11月，六届全国人大第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，这部法律进一步明确了村民委员会的法律地位，对村民委员会的性质、组织形式、职责权限、选举办法、工作程序等都作出了详细规定，为村民自治提供了坚实的法律保障。
（二）法律颁布的意义
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，具有重大的历史意义和现实意义。从历史意义上看，它是中国农村基层民主政治建设的重要里程碑，标志着中国农村治理模式从传统的行政命令式管理向民主自治式管理的转变。它打破了长期以来农村基层组织高度集中的管理体制，赋予了农民自主管理本村事务的权利，使农民真正成为农村的主人，激发了农民的积极性和创造性。
从现实意义上看，该法律的颁布为村民自治提供了法律依据和制度保障，推动了村民自治活动的广泛开展。在法律的引导下，全国各地纷纷开展村民自治示范活动，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项制度，农村基层民主政治建设取得了显著成效。村民委员会作为基层群众性自治组织，在维护农村社会稳定、促进农村经济发展、推动农村精神文明建设等方面发挥了重要作用。它有效地解决了农村社会治安问题，调解了民间纠纷，促进了农村社会的和谐稳定；组织农民开展公共事务和公益事业建设，改善了农村生产生活条件；引导农民树立正确的价值观和道德观，推动了农村精神文明建设的发展。
四、村民委员会组织法的发展与完善（1998—2025年）
（一）1998年正式施行与规范化发展
1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，将“四个民主”用法律的条文固定下来，村民自治有了更加可靠的法律保障。这一时期，村民自治已经得到各级党政领导的高度重视，引起了国内外的普遍关注。
全国农村普遍进行了三至四届村委会换届选举工作，选举的民主化、规范化程度不断提高。在选举过程中，严格按照法律规定的程序进行，保障了村民的选举权和被选举权。农村60%以上的村委会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约。村民会议和村民代表会议成为村民参与村务决策的重要平台，村民们可以通过这些会议对村里的大事进行讨论和决策，充分体现了民主决策的原则。村务公开制度则保障了村民的知情权和监督权，村委会定期将村里的财务收支、重大事项决策等情况向村民公开，接受村民的监督。村民自治章程和村规民约的制定，规范了村民的行为，促进了农村社会的和谐稳定。
村民自治正在向广度和深度发展。在广度上，村民自治的范围不断扩大，不仅涉及到农村政治、经济、文化等各个方面，还涉及到农村社会生活的各个领域。在深度上，村民自治的程度不断提高，村民参与村务管理的积极性和主动性不断增强，民主意识不断提高。村民自治的规范化发展，为农村基层民主政治建设奠定了坚实的基础。
（二）2010年全面修订与进一步优化
随着农村经济社会的发展和农村改革的深入，村民自治面临着一些新情况和新问题。为了适应新形势的需要，2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了全面修订。
这次修订进一步完善了村民委员会的组织制度和工作制度。选举委员会的职责产生方式，规定了候选人的产生办法和资格条件，保障了选举的公平、公正和公开。在民主决策方面，进一步明确了村民会议和村民代表会议的职权和议事规则，规定了重要事项必须经村民会议或村民代表会议讨论决定，提高了决策的科学性和民主性。在民主管理方面，加强了对村民自治章程和村规民约的制定和执行的监督，保障了村民的合法权益。在民主监督方面，强化了村务监督委员会的职责和作用，规定了村务监督委员会的组成、产生方式和监督内容，加强了对村委会工作的监督。
同时，修订后的法律还增加了对村民委员会成员的培训和教育内容，提高了村委会成员的素质和能力。规定了村民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程和村规民约，履行村民委员会工作职责，带领村民共同致富。此外，法律还对村民委员会成员的罢免程序作出了明确规定，保障了村民的罢免权，防止村委会成员滥用权力。
（三）2025年最新修正案通过与展望
随着时代的不断发展，农村社会又出现了新的变化和挑战。为了更好地适应农村基层治理的新需求，2025年，全国人大常委会对《中华人民共和国村民委员会组织法》再次进行了修正，并于2026年1月正式实施。
这次修正案进一步强化了基层党组织的领导核心作用。明确规定村民委员会在基层党组织的领导下开展工作，重大事项决策前要向党组织请示报告，确保党的路线方针政策在农村得到贯彻落实。同时，进一步完善了民主制度，扩大了村民参与村务管理的渠道和方式。例如，增加了线上投票、线上讨论等民主参与形式，方便了外出务工村民参与村务决策，提高了村民参与的广泛性和便捷性。
在工作保障方面，修正案加大了对村民委员会工作的支持力度。明确了各级政府应当为村民委员会开展工作提供必要的经费保障和办公条件，加强对村委会成员的培训和指导，提高其工作能力和服务水平。此外，修正案还加强了对村民委员会工作的监督和考核，建立健全了考核评价机制，对工作成绩突出的村委会成员给予表彰和奖励，对不称职的成员依法进行罢免。
展望未来，村民委员会将在新的法律框架下，继续发挥重要作用。它将进一步加强与基层党组织的密切配合，共同推动农村基层治理体系和治理能力现代化。随着民主制度的不断完善和村民参与意识的不断提高，村民自治将更加深入人心，农村社会将更加和谐稳定。村民委员会将带领广大农民群众，积极投身乡村振兴战略，为实现农业农村现代化、建设美丽宜居乡村做出新的更大贡献。
总之，村民委员会的产生和发展是中国农村基层治理不断探索和创新的过程。从解放前的传统治理模式到人民公社体制，再到村民自治模式的建立和完善，每一步都凝聚着广大农民群众的智慧和创造力。随着时代的发展，村民委员会组织法的不断修订和完善，将为村民自治提供更加坚实的法律保障，推动农村基层民主政治建设不断向前发展。
古老的彝族，还能有多少东西能在时代大潮中存留下来，也许不会有明确的答案，但我们可以尽力去为她留存一些有价值的文化，这就是彝 族 人 网的价值所在。所属专题：
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