中国民族地区慈善公益事业发展现状与对策研究
论文提要：当前，慈善公益组织已经成为推动中国民族地区可持续发展不可忽视的重要力量。本文通过对民族地区慈善公益事业发展现状和趋势的分析，揭示了因体制障碍和认识误区所造成的发展困境，着重强调了尊重少数民族主体性并以推动公民社会建设为核心目标的公益理念。阐述了十八大以后，社会体制面临重大改革的大背景下，全面推动民族地区慈善公益事业发展的重要意义，提出了应该加以调整的相关政策和策略。
Title: Research on Development and Strategy of Philanthropy in Ethnic Minority Areas
Author: Hou Yuangao
Abstract: Nowadays, philanthropic organizations have played a key and indispensable role in sustainable development in ethnic minority areas. The author elaborates the development dilemma caused by structural defect and wrong understanding by analyzing the present and the future of philanthropy development in ethnic minority areas, and emphasizes the idea of respecting ethnic minority subjectivity and strengthening civil society. Under the background of structural reform, the author also points out the importance of strengthening philanthropy in ethnic minority areas, and makes advocacy on policy and strategy adjustment after the 18th National Congress of the CPC.
Key Words: philanthropy, ethnic minority area, sustainable development, ethnic minority subjectivity, civil society, strategy
关键词：慈善公益、民族地区、可持续发展、民族主体性、公民社会、策略
中国是一个统一的多民族。新中国成立以后，国家实施民族区域自治制度，先后建立了5个自治区、30个自治州和131个自治县。少数民族自治地方占国土面积的63.7%。这一基本国情，决定了国家的发展离不开少数民族地区的发展。但是，在国家高速发展的大背景下，西部民族地区与中国东中部地区的发展差距不仅没有缩小，反而进一步扩大。少数民族人口虽然只占全国总人口的8.49%，却拥有全国一半以上的贫困人口。山区少数民族处于整体贫困的状态并没有得到根本改变。
更为严重的是，西部少数民族地区还是教育和医疗卫生最落后、生态环境最脆弱、重特大自然灾害频发、文化传统遭受破坏最严重、社会失衡问题最突出的地区。导致青少年犯罪、毒品泛滥、艾滋病高流行、人口无序流动等社会问题层出不穷。因此，民族地区对社会建设和公共服务的需求是最紧迫的，对大力发展慈善公益事业的愿望也是最迫切的。正是基于这样背景和需求，大多数全国性慈善公益组织和在华的国际援助机构都在民族地区开展项目。民族地区已经成为中国慈善公益事业发展的主要目标区域，少数民族是发展援助的主要对象群体。但是，长期以后，学界对民族地区慈善公益事业的调查研究几乎是空白，对少数民族公益事业发展的特殊性和主体性认识严重不足。基于长期在民族地区开展的田野调查和公益实践，草就此文，希望能够起到抛砖引玉的作用。
一、现状与趋势
1、整体评价
改革开放以来，中国社会结构发生了重大的变化，迅速兴起的各类社会组织在社会建设、文化建设和生态文明建设中发挥的作用日渐凸显。而对于经济发展严重滞后、社会问题凸显、与内地又有显著文化差异的少数民族地区来讲，现代社会组织的兴起和健康发展，对改善当地的公共治理结构、倡导基本公共服务均等化、促进社会和谐和民族团结都发挥了越来越显著的作用。
从总体上看，民族地区慈善公益事业发展与全国是同步的。国内外慈善公益组织在民族地区十分活跃，慈善活动频繁，在扶贫、抗震救灾、生态保护、文化传承、助学支教、艾滋病防治、乡村医疗等各个领域开展的公益项目都比较多。对推动民族地区可持续发展起到了开创性和推动性的作用。
但是，民族地区慈善公益事业的发展主要不是内生性的自我发展，而是靠外部力量推动，靠外部输入的资源支撑的。表现在几个方面：一是在本地登记注册的社会组织与其它地区相比，数量还是太少。全国有2千多家基金会，民族地区只有30多家。而且绝大多数本土民间组织的能力都比较弱；二是民族地区社会大众的慈善公益意识也相对比较弱，在本地募集的善款数量非常有限，大部分善款是从全国其它地方和国外募集来的；三是资金的使用和项目的选择是由援助方决定的，缺乏自主性和决策权。
可喜的是，在与国际发展援助机构的长期合作中，民族地区还是培育出了一些理念新、管理规范、执行力强的社会组织，在国内也堪称一流。我们从李连杰壹基金历届组织评选的典范工程中，都可以看到民族地区民间组织的身影。更重要的是，在民族地区还有一些传统社会力量始终在发挥慈善公益的作用，特别是宗教团体和家族组织。长期以来，在政府提供的公共产品严重缺失的情况下，是这些传统社会力量在为当地最脆弱的群体提供最低生活保障并维系道德底线。所以，传统社会组织在慈善公益方面发挥的作用，民族地区要比汉族地区更突出。
2、主要特征
（1）公益主体多元化的特征显著。全国性慈善公益组织、在华国际援助机构、各地的志愿者团体、国内外企业、媒体、本土传统和现代社会组织都在民族地区各显身手，交替发挥作用。但是，从严格意义上讲，外部介入的力量只是发展干预主体，不是发展主体。外部投入民族地区的慈善资源再多，如果没有带动当地公民社会的发展，只会造成依赖性越来越大，自我发展能力越来越弱的后果。
（2）国内的现代社会组织逐渐取代国际援助机构，成为推动民族地区慈善公益事业发展的主要力量。近年来，随着中国综合国力的不断增强，国外对中国的发展援助逐渐减少。但此消彼长，汶川地震以后，国民迸发出越来越强烈的慈善公益热情，大量慈善资源汇聚到欠发达而且多灾多难的民族地区。全国各地来民族地区开展慈善活动和实施公益项目的社会组织越来越多。但是，由于缺乏文化敏感性和社会适应性，这些外来的慈善公益组织自己独立在民族地区开展的工作或者与当地政府合作实施的项目，往往成本很高，效果不佳。而且，他们基本上都是抱着纯粹的扶贫济困的目的而来，没有承担推动民族地区公民社会建设的责任。
（3）少数民族社会组织优势显著，潜力巨大。由于存在文化和信仰的巨大差异，跨民族的公益实践必然存在许多难以逾越的障碍。必须依靠当地少数民族干部知识分子和少数民族民间组织开展工作，才能够克服这些障碍。通过对一些比较成功的少数民族社会组织进行的调查分析，我们发现其优势表现在以下几个方面：
第一、组织内部的骨干分子都具有高度的文化自觉意识和使命感。他们热爱自己的民族文化，坚守自己的信仰，善于挖掘本土知识，勇于维护民族权利，能够独立思考自己民族面临的各种发展和保护议题，能够反抗主流社会的话语霸权并对由外力推动的发展干预提出质疑，能够基于自身的文化和信仰表达当地人的诉求以选择发展项目。
第二、都在本民族的知识精英和乡村民众中找到了强有力的支持和配合，能够深入乡村社区长期开展工作。他们相信通过恢复民间社会的内在活力能够有效解决本民族发展中面临的问题。
第三、具备吸收外来知识和信息的能力，时代感强，能够主动把自己民族面临的困境与全球关注的热点问题连接在一起，吸引社会关注，以争取外部资源，形成自我发展力量。
第四、能够整合政府、外来援助者、媒体及民族内部的各种力量，善于沟通和协调各种利益相关者的关系，并依靠乡村民众自己来解决问题。
（4）由于存在一些政策限制和认识误区，民族地区的社会组织整体上发展比较缓慢。限制和误区表现在当地各级领导干部思想观念严重滞后，对社会建设的重要性和社会组织的作用认识不足，对民间组织缺乏信任，没有出台鼓励和支持的政策措施，导致本土民间组织发育不良，步履维艰。
（5）宗教团体、家族组织等传统社会力量，覆盖面广、影响力大，群众可接受程度高。在政策允许的范围内，他们充分利用自己能够动员和使用的社会资源，开展了许多扶贫济困、保护环境和传承文化的社会公益活动。但是，由于现代慈善越来越专业化，这些传统社会组织在构建公共服务体系和推动公民社会建设等社会创新领域难有作为。
3、问题和挑战
（1）民族地区慈善公益事业发展的前景，取决于各级民族自治地方政府到底把社会建设放在什么位置？能不能彻底贯彻落实科学发展观？如果民族地区还是坚持走以牺牲环境、文化和社会公平为代价的经济发展模式，继续单纯追求经济增长，不把工作重点放在民生改善上，不是依靠社工而是依靠警察维稳，那么民族地区的社会冲突和民族矛盾将进一步激化，慈善公益事业的发展也就无从谈起。
（2）尽管全国各地投入民族地区的慈善资源越来越多，但与民族地区巨大的慈善需求相比，全社会投入的资源仍然非常有限，不足以满足当地的社会需求。如何更有效的募集社会资源投入民族地区的公益事业仍然是一个关键的环节。要获得慈善资源，一靠地方政府出台政策鼓励和支持国内外慈善公益机构和社会企业来民族地区开展工作；二靠本地社会组织向社会募集善款和申请公益项目；三靠媒体宣传动员，让公众了解民族地区的困难和需求。
实践证明，一个能够正常运作的社会组织每年募集的资金少则几十万，多则数百万，甚至上千万。如果每个地市州都有数百家这样的社会组织，有多少社会问题不能解决？至于媒体宣传报道，不是媒体不愿意做，而是地方政府害怕媒体报道。因为，他们习惯了报喜不报忧，担心问题被揭示出来，会影响自己的政绩。不敢坦然面对存在的问题和不足。明知是自欺欺人也不惜饮鸩止渴。造成国人对少数民族乡民真实的生活状态缺乏了解。
（3）与国内慈善公益机构在民族地区越来越活跃的局面相反，本土民间组织发展的环境越来越恶劣。一是制约民间组织发展的政策没有松动；二是那些过去依靠国际组织支持发展起来的社会组织，随着国际援助的逐渐枯竭，陷入发展困境；三是在民族地区开展工作的那些全国性的慈善公益组织特别是公募基金会喜欢与地方政府合作，依靠自上而下的行政系统开展项目，不愿意与当地社会组织合作。
二、政策与策略
中共十八报告中明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。李克强同志在近日的讲话中强调指出：“经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用，社会领域要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。这也是改革的方向”。报告和讲话透露出来的信息非常清楚，那就是我们即将迎来公益事业全面发展的新局面。自治地方政府和社会组织都必须提高认识、调整政策和策略以适应深化社会体制改革的新形势。
1、提高认识
首先，要站在维护国家统一和民族团结的高度，重新认识发展边疆民族地区慈善公益事业的重要性。众所周知，当前影响民族关系的主要因素是发展极端不平衡，社会各阶层没有共享发展成果，中华各民族没有实现共同繁荣进步。而慈善公益事业从本质上讲，对于化解社会矛盾、缩小贫富差距、实现公共服务均等化、维护社会公平正义都是一股巨大的正能量。慈善公益事业越发展，社会越和谐，民族越团结，对国家的认同感越强。所以，我们可以预期，党和国家继续推动社会管理创新，大力支持慈善公益事业发展的方针政策必将在民族地区得到全面贯彻落实。
其次，社会建设的主体是社会组织，推动慈善公益事业发展必须依靠社会组织。没有社会组织的健康稳定发展，就不可能有慈善公益事业的全面发展。因此，支持现代社会组织发展壮大，建立覆盖城乡的社会工作网络，鼓励合法的宗教团体弘扬慈善文化，引导各种传统社会组织更有效的提供社会保障，都是促进民族地区可持续发展不可或缺的政策选择和制度安排。
再次，慈善公益的核心目标不是扶贫济困，而是推动公民社会建设，培育新的发展主体，构建社会资本，形成自我发展能力。因此，介入民族地区发展的慈善公益组织特别是基金会，需要反思独立在民族地区开展工作或依赖地方政府部门实施项目的传统做法，应该把工作方向转到扶持本地社会组织的发展上来，推动他们深入到本地区和本民族当中去广泛开展工作，尊重他们的自主性，发挥他们的主体性。最终形成一个长期合作、分工明确、优势互补的公益产业链。
再其次，大多数少数民族群众都是虔诚的宗教信徒，宗教所倡导的“善”的理念深入人心。但是，自上世纪五十年代以来，历次政治运动都把宗教当成打击对象，宗教慈善活动被取缔。改革开放以后，少数民族的宗教信仰得到尊重，宗教慈善活动复兴，但宗教团体为信众提供的多样化的高质量的公共服务没有完全恢复。如果政府鼓励宗教团体充分发挥社会功能并购买其服务，相信会比许多体制内的公共服务机构做的更好。
2、调整政策
（1）目前，影响社会组织发展的最大障碍是政府对社会组织实施的双重管理制度。由于各级政府部门普遍不愿意担任社会组织的业务主管单位，导致大批民间组织没有办法登记注册。所以，尽快取消双重管理制度，允许社会组织在民政部门直接登记注册。在放宽限制的同时，也需要加强对社会组织的监督管理和评估审计。
（2）缺乏稳定的资金来源是社会组织不能长期坚持开展工作的主要原因。由政府拨款购买社会组织提供的公共服务是国际通行的做法。近年来，深圳、上海、北京等地都在进行试点，效果非常好，应该尽快在全国推行。去年，中央财政拿出2亿元专项资金，支持社会组织申请的项目。希望国家今后加大对这一专项资金的投入并采取向边疆民族地区社会组织倾斜的政策。
（3）采取更优惠、更便捷的税收减免政策，鼓励企业向民族地区的社会组织直接捐款。同时，出台政策鼓励对口支援西部发展的东部省市和中央部门，拿出一定资金支持西部社会组织实施社会公益项目。
（4）大力推行专业化的社工服务。鼓励社工专业毕业的大学生到民族地区就业，以解决民族地区社会组织人才匮乏的问题。
（5）对在社会组织工作的专业技术人员报考公务员，给予和大学生村官和西部计划志愿者同等的待遇。允许社会组织的高级管理人员参与竞聘政府部门科级以上岗位。
（6）由政府为在社会组织工作的各类专业技术人员提供事业编制并购买社会保险，帮助社会组织稳定队伍，减轻机构的负担。
3、转换策略
民族地区慈善公益事业发展离不开全国其它地区特别是大城市提供的资金、技术、信息、管理和人才支持。但是，这种支持不能是被动的，应该是主动积极而且是自觉选择的。目前，在民族地区，无论是地方政府还是社会组织都还没有适应西部贫困地区已经成为全国慈善公益发展的主要目标区域这一利好趋势。
从自治地方政府层面来讲，始终认为慈善公益是小打小闹，资金少，项目小，办不成什么大事。而且公益项目管理严格，资金使用起来很麻烦，自己得不到什么好处，还要增加工作压力，甚至冒一些风险。所以，许多部门都采取“多一事不如少一事”的态度，消极应对全国人们的慈善热情。没有把推动慈善事业发展纳入地方发展规划和政府工作目标。外来公益组织往往不清楚其中的缘由，不明白为什么自己拿着钱跑来支持民族地区发展却处处碰壁，事事不顺。“热脸贴冷屁股”的现象屡见不鲜。
事实上，现在投入民族地区的慈善资源，规模越来越可观。以凉山彝族自治州为例，过去每年国内外公益组织对凉山的援助大约在4000-5000万。2012年，由于媒体对凉山的大量报道，特别是民政部倡导“善行凉山”全国公益联合行动，已经为凉山募集到不下两个亿的资金和物资捐赠。最令人鼓舞的是，一些有眼光的民族自治地方政府，已经看到了慈善公益能够为地方发展带来巨大推动力，不仅能够获得越来越多的资金支持，还能够获得急需的技术、信息和人才。最典型的例子是宁夏自治区，从2010年开始实施“黄河善谷”战略即在黄河两岸形成慈善盆地，特别是在中部干旱带和南部山区建设慈善园区，实施优惠政策，吸引慈善企业，让慈善企业为残疾人和特困群众提供就业机会，帮助他们脱贫致富。树立“造血式”、可持续慈善理念，以慈善事业助推经济发展。通过招善引资，为地方发展注入新的活力。短短两年时间，宁夏6个慈善园区已引进落地企业45家，投入项目资金182亿元。已经签约招善项目143个，签约资金达到254.5亿元。仅2011年，全区培育发展各类基金会10家、慈善会14家，募集善款4.5亿元。
从本土社会组织的层面来讲，依赖国际援助项目生存的时代已经结束，必须把筹款的方向锁定在国内，争取国内基金会、企业和个人捐赠。还要搞好与政府的关系，争取政府购买服务。此外，还要注重挖掘本地的社会资源，提高当地人的慈善公益意识，举办各类慈善募捐活动。但是，要实现资金来源多元化的目标，功夫要下在练好内功上，着力提升机构自身的规范管理和专业服务水平，树立社会公信力。
另外，联合劝募可能也是可以选择的一个策略，就是把民族地区的社会组织联合起来，在北京、上海、广州等地建立联合劝募机构，搭建中国最发达地区与最不发达地区资源对接的平台，有计划有目标的为民族地区筹款和争取项目。
树欲静而风不止，山雨欲来风满楼。十八大以后，中国深化社会体制改革的趋势已经不可阻挡。只有通过社会管理创新，民间社会的活力才能得以恢复，公民社会的力量才能不断壮大。也只有在这个过程中，民族地区面临的诸多问题才能逐步得到解决。
（2012年12月1日，于北京）
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